來(lái)源：財(cái)政部 預(yù)算司
近期，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)）和《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）（以下統(tǒng)稱(chēng)《辦法》）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問(wèn)題。
一、出臺(tái)《辦法》的背景是什么？
地方政府債務(wù)是地方財(cái)政收支的重要組成部分，依法應(yīng)當(dāng)納入各級(jí)預(yù)算管理。將地方政府債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理，改變了以往一些地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司舉債后債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外的局面，有利于規(guī)范地方政府舉債行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)“借、用、還”的全過(guò)程監(jiān)控，增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度，強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督。
《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）要求，“嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途”、“把地方政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理”。按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，自2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券起，財(cái)政部持續(xù)推進(jìn)地方政府債務(wù)預(yù)算管理，印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2009〕21號(hào)），指導(dǎo)地方做好預(yù)算管理工作。2009年-2014年發(fā)行的地方政府債券全部按規(guī)定納入預(yù)算管理。
自2015年1月1日起實(shí)行的新預(yù)算法規(guī)定，地方政府只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉債。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件明確，將一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理。按照法律和國(guó)務(wù)院文件要求，財(cái)政部印發(fā)《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕47號(hào)）和《2015年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕83號(hào)），指導(dǎo)地方做好2015年地方政府債務(wù)預(yù)算管理工作。2016年，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府分別在2016年全國(guó)預(yù)算草案、地方預(yù)算草案和預(yù)算調(diào)整方案中完整反映地方政府債務(wù)情況，主動(dòng)接受人大監(jiān)督。 近期，財(cái)政部在系統(tǒng)總結(jié)地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度辦法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合2015年以來(lái)地方政府債務(wù)管理新情況，制定印發(fā)了《辦法》。
二、《辦法》主要內(nèi)容是什么？
《辦法》依據(jù)法律法規(guī)和現(xiàn)行財(cái)政管理有關(guān)規(guī)定，從債務(wù)限額確定、預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算、非債券形式債務(wù)納入預(yù)算、監(jiān)督管理等方面，提出了規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理的工作要求。
一是確定地方政府債務(wù)限額。依據(jù)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）有關(guān)規(guī)定，明確地方各級(jí)政府債務(wù)限額的確定依據(jù)和程序，要求地方做好限額管理與預(yù)算管理的銜接，保障地方政府債務(wù)余額不超過(guò)法定的“天花板”上限要求。
二是規(guī)范預(yù)算編制和批復(fù)的流程。按照預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件“將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理”的要求，《辦法》細(xì)化了債務(wù)收支列入預(yù)算草案或者預(yù)算調(diào)整方案的編制內(nèi)容、審批程序、科目使用等，推動(dòng)政府舉借債務(wù)和使用債券資金的規(guī)范化、制度化。
三是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。按照預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件“地方政府舉債應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和償還資金來(lái)源，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省級(jí)政府代為舉借”的規(guī)定，《辦法》細(xì)化了債券發(fā)行、轉(zhuǎn)貸、使用，還本付息和發(fā)行費(fèi)用支付的處理方法，保障償債資金來(lái)源，維護(hù)政府信用。
四是非政府債券形式存量債務(wù)納入預(yù)算管理。按照國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件“經(jīng)清理甄別的地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理”要求，明確存量債務(wù)納入預(yù)算的程序、總預(yù)算會(huì)計(jì)賬務(wù)處理、轉(zhuǎn)化為政府債券的程序、或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的程序等，提高存量債務(wù)管理透明度和規(guī)范性。
五是強(qiáng)化監(jiān)督管理。按照國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件“建立地方政府性債務(wù)公開(kāi)制度，各地區(qū)要定期向社會(huì)公開(kāi)政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督”的規(guī)定，《辦法》強(qiáng)調(diào)債務(wù)公開(kāi)有關(guān)要求，強(qiáng)化人大和社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮地方財(cái)政部門(mén)和專(zhuān)員辦的監(jiān)督作用，形成依法監(jiān)管合力。
三、如何確定地方政府債務(wù)限額?
《辦法》依據(jù)預(yù)算法第三十五條、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，明確了地方政府債務(wù)限額的確定程序和依據(jù)。
一是國(guó)務(wù)院確定各省級(jí)政府債務(wù)限額。《辦法》明確，財(cái)政部在全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮國(guó)家調(diào)控政策、各地區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)需求等，提出分地區(qū)債務(wù)限額及當(dāng)年新增債務(wù)限額方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)省級(jí)財(cái)政部門(mén)。
二是省級(jí)政府確定省本級(jí)及各市縣政府債務(wù)限額。《辦法》明確，省級(jí)財(cái)政部門(mén)在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮本地區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)需求等，提出省本級(jí)及所轄各市縣當(dāng)年債務(wù)限額方案，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后下達(dá)市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)。
《辦法》要求，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借政府債務(wù)，本地區(qū)地方政府債務(wù)余額不得超過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額。
四、地方政府債務(wù)如何編制預(yù)算？
《辦法》依據(jù)法律法規(guī)和現(xiàn)行財(cái)政管理有關(guān)規(guī)定，明確了地方各級(jí)政府債務(wù)預(yù)算編制的程序，指導(dǎo)地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)展工作，規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算編制。
一是省級(jí)政府。應(yīng)當(dāng)將當(dāng)年債務(wù)還本支出等列入年度預(yù)算草案，報(bào)省級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)；應(yīng)當(dāng)將在新增地方政府債務(wù)限額內(nèi)籌措的債務(wù)收入、安排的支出等列入預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。
二是市、縣級(jí)政府。應(yīng)當(dāng)將當(dāng)年債務(wù)還本支出等列入年度預(yù)算草案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)；應(yīng)當(dāng)將從上級(jí)政府轉(zhuǎn)貸的債務(wù)收入、安排的支出等列入預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。
此外，《辦法》規(guī)定中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了地方政府債務(wù)只能用于公益性資本支出、不得舉債付息等重要規(guī)則。
五、地方政府債務(wù)預(yù)算執(zhí)行包括哪些內(nèi)容？
《辦法》依據(jù)法律法規(guī)和現(xiàn)行財(cái)政管理有關(guān)規(guī)定，對(duì)地方各級(jí)政府執(zhí)行本級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，舉借、撥付、使用、償還債務(wù)的全過(guò)程做出了明確規(guī)定。
一是債務(wù)舉借。《辦法》要求，省級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)預(yù)算調(diào)整方案、償債需求和債券市場(chǎng)狀況等因素，制定全省地方政府債券發(fā)行計(jì)劃，有序做好債券發(fā)行工作，及時(shí)籌措債務(wù)資金。為進(jìn)一步提高債券發(fā)行市場(chǎng)化水平，省級(jí)財(cái)政部門(mén)做好債券發(fā)行的信息披露和信用評(píng)級(jí)等相關(guān)工作。
二是資金撥付?！掇k法》明確，省級(jí)財(cái)政部門(mén)發(fā)行地方政府債券募集的資金，應(yīng)當(dāng)繳入省級(jí)國(guó)庫(kù)，根據(jù)預(yù)算安排和還本計(jì)劃及時(shí)撥付。省級(jí)政府代市縣級(jí)政府發(fā)債募集的資金，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)按照轉(zhuǎn)貸協(xié)議及時(shí)撥付市縣。
三是債券使用。《辦法》強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)預(yù)算調(diào)整方案及債券發(fā)行規(guī)定的預(yù)算科目和用途，使用一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券資金。確需調(diào)整支出用途的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序辦理。
四是債務(wù)償還?！掇k法》要求，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)償還全省、自治區(qū)、直轄市政府債券到期本金、利息等，市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向省級(jí)財(cái)政部門(mén)繳納本地區(qū)或本級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的還本付息資金。市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)未按時(shí)足額繳納債券本息等資金的，省級(jí)財(cái)政部門(mén)可以采取適當(dāng)方式扣回，并將違約情況向市場(chǎng)披露。
另外，《辦法》要求，預(yù)算年度終了，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)編制一般公共預(yù)算決算草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確反映一般債務(wù)收入、安排的支出、還本付息和發(fā)行費(fèi)用等情況。
六、非政府債券形式的存量政府債務(wù)如何納入預(yù)算管理？
新修訂的預(yù)算法實(shí)施以前，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司等企事業(yè)單位不規(guī)范地舉借了大量存量政府債務(wù)，經(jīng)清理甄別后已經(jīng)納入地方政府債務(wù)限額管理。這部分債務(wù)的還本、付息、余額變動(dòng)依法應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理。
一是按期置換存量債務(wù)?！掇k法》要求，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將非政府債券形式存量政府債務(wù)納入本地區(qū)政府債務(wù)限額，實(shí)行預(yù)算管理。其中，債務(wù)人為地方政府及其部門(mén)的，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券。債務(wù)人為企事業(yè)單位或個(gè)人，且債權(quán)人同意在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券的，地方政府應(yīng)當(dāng)予以置換；債權(quán)人不同意在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券的，不再計(jì)入地方政府債務(wù)，由債務(wù)人自行償還，對(duì)應(yīng)的政府債務(wù)限額由財(cái)政部按照程序予以調(diào)減。
二是準(zhǔn)確登記會(huì)計(jì)賬務(wù)。地方政府、債權(quán)人、債務(wù)人應(yīng)當(dāng)通過(guò)合同方式，約定在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券的時(shí)限，轉(zhuǎn)移償還義務(wù)。償還義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府后，地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)材料登記總預(yù)算會(huì)計(jì)賬。
七、為什么將一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)分類(lèi)實(shí)行預(yù)算管理？
在充分借鑒國(guó)際上市政債券發(fā)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足我國(guó)國(guó)情和預(yù)算管理實(shí)際，預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件明確地方政府舉債采取發(fā)行政府債券方式,規(guī)范地方政府融資行為，改進(jìn)財(cái)政管理，優(yōu)化我國(guó)融資結(jié)構(gòu)。其中，沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
按照預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件規(guī)定，《辦法》明確將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還；專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，主要通過(guò)政府性基金收入、項(xiàng)目收益形成的專(zhuān)項(xiàng)收入償還。專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)以對(duì)應(yīng)的政府性基金收入、專(zhuān)項(xiàng)收入實(shí)現(xiàn)平衡。
